太空科技與全球治理(四): 永續利用太空資源(1)
 
2018/06/26
 
廖立文 | 比利時根特大學國際學研究所
 
 

全球在美、蘇兩強都同意支持的情況下,在1967年簽署了太空發展史上最重要的「國際太空公約」。國際太空公約的第一條開宗明義指出,太空資源的開發與使用,應以和平用途與人類福祉為主,且不應因為各國不同的經濟與科技能力,而有歧異。國際太空公約簽署後,各國繼續同意簽署「太空救援公約」(1968)、「事故求責公約」(1972)、「發射註冊公約」(1975)及最後在1979年所簽署的「月球公約」。「月球公約」第11條強調月球(及其他天體)等天然資源係為人類共同資產,現以「公共財」謂之,其開發與利用亦不應有任何歧視不公情事。綜言之,各國開發與利用太空資源應以公平、公正與合理,以現在的說法是以「永續」的態度與方式行之。當太空公約簽署屆滿50周年以及聯合國首次在1968年召開的「和平開發利用太空會議」(UNISPACE)也在2018年過五十歲生日,回顧這些具有崇高道德觀和國際意識的太空國際公約,我們不妨先從逆向理解,所謂法之所限,常是現實中眾所期待卻又不易達成的崇高目標。所以大家會同意制定共同規範,最好還要有配套的懲戒機制,來達到遏阻惡行、防範疏失的正面效果。只是歷史也常告訴我們,在缺乏絕對強勢與長期治理權力的無秩序國際現實中,打從醞釀氛圍,形成共識啟動協商,最終制定國際法律規範,且還要能落實執行,常是根據強國的主觀意願或本身需求,加上眾多國家持續以普世價值與國際社會觀感來道德施壓,方有小成。

 

 

太空強國在太空資源開發與利用的掌控與壟斷下,除了在軍事上利用太空的場域,其與無太空能力國家在「和平開發利用太空」的落差,也從起跑點開始就十分的明顯。而且這個落差在時序進展中愈來愈大,造就太空國家僅靠科技能力就足以掌控與壟斷整個太空公共財的開發與利用。為此,較具國際意識的太空國家與部分積極的弱勢國家常在聯合國及附屬國際機構,以不同專門項目提出倡議,建立追隨公平、公正與合理的和平開發利用太空原則的國際機制,藉以拉近各國的太空能力落差。

 

2018年召開的聯合國「和平開發利用太空會議50周年會議」(UNISPACE+50),目的即希望對日趨複雜的全球太空事務治理、廣義的太空安全定義、新興太空經濟的規範架構以及太空永續安全與利用等議題,制定適切的藍圖與治理方案。聯合國早從1968年召開首次「和平開發利用太空會議」(UNISPACE),倡議國際間應該分享太空研究與科技應用方面的知識與應用能力,提供開發中國家發展與利用太空的機會與利益。就是以拉近各國在太空開發與應用能力落差為目標,讓各國都能公平、公正與合理共享太空資源公共財。1982年第二次UNISPACE會議延續前述拉近各國太空能力落差的目標,推動在開發中國家與地區設立聯合國主導的區域太空能力訓練與教育中心,協助弱勢國家藉由和平開發利用太空的教育與應用能力訓練,達成分享太空科技為民生、社會、經濟與文化領域所帶來的各種益處。聯合國要求太空先進國家提供有關知識技術、專家人員及必要設備等,經由區域合作模式協助各地區開發中國家建構基本太空相關科技的研發與應用能力,培養下一代認識太空與太空科技。除了針對關鍵太空科技的移轉與重大基礎設施的建置外,聯合國也在透過這些區域教育中心開設有關國際太空治理事務的法律規章、技術標準等研習課程,提升諸國對太空事務全球治理的瞭解。1999年第三次UNISPACE更進一步針對如何以日益蓬勃發展的太空科技與應用能力,擴大協助開發中國家發展經濟、社會與文化事務。

 

 

 

聯合國「和平開發利用太空會議」除了追蹤全球性和平開發利用太空資源的現況,也分析全球和平太空發展與利用的難題與挑戰,尋求處理這些問題的共同原則與解決方案。UNISPACE將在2018年召開 UNISPACE+50會議,預計針對跨領域及跨部門的太空相關議題,諸如全球和平使用太空相關事務的治理、太空資源開發利用能力普及化(能力建設)、太空災害與風險預防能力(抗災能力)、不同太空應用系統(尤其全球衛星導航系統)的互通性與相容性、以及太空資源永續發展與利用等五大範疇,進行研討以便擬訂未來全球性政策。

 

有鑒於人類發展利用太空已逾半世紀,投入發展太空能力的國家也從過去少數幾國,增長到現在的60國,預料未來還會更多。正因有愈來愈多的國家參與開發與利用太空,全球太空事務的治理變得更加複雜,也更加重要。參按聯合國最新的文獻,所謂「全球太空事務治理」,係指各類治理規範太空開發利用相關事務的國際行動(標準程序),如文書、制度與機制,即國際及區域國際公約、協定與條例、示範性的國內法律與條例,及在太空合作中涉及各類應用項目的合作機制、準則、強化透明度和互信建立機制等,其宗旨皆在確保全球太空開發利用活動可達某種程度的可預測性及有序性發展。

 

這些太空相關事務的治理機制一方面是按照人類太空科技的發展及應用需要,由各國協商共同建置。這些治理機制又同時是各國基於本身利益,經由國際政治場域的外交談判所訂定具法律效力的國際公文書或機制,以為各國共同遵守或互動的依據。當太空事務由於參與國家數量激增而愈趨複雜之後,訓練具有了解與分析太空政策與太空法能力的人才,也變得更加需要且重要。不論太空國家或開發中國家,若缺乏具有全球事務的治理專才,對於日益龐大與複雜的全球太空複合治理體系的運作便不易有足夠程度的了解,自然不易參與其日常運作,遑言參與改革缺失或創新治理的工作。為此,建置教育下一代認識研究太空政策與太空相關國際法律的教研機構,也因此愈形重要。

 
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